Consiglio di Stato, sez. VII, 10 gennaio 2023

Società partecipate – Legislazione in materia portuale – Coordinamento tra normative – Affidamento del servizio – Servizi portuali – Cessione di quote di partecipazione – Organismi di diritto pubblico – D.lgs. 175/2016 – Autorità portuale

Consiglio di Stato, sez. VII, 10 gennaio 2023, n.317

L’art. 23, comma 5, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, al comma 5 prevede «Le autorità portuali istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui all’articolo 6, comma 1, lettera c), possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, escluse le operazioni portuali, utilizzando fino ad esaurimento degli esuberi il personale di cui al comma 2 del presente articolo, promuovendo anche la costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una partecipazione comunque non maggioritaria».

Quando, però, l’Autorità Portuale cede la sua quota societaria in favore di una società privata viene fatto venir meno il requisito, fissato dalla norma riportata, del possesso di “una partecipazione comunque non maggioritaria” che consente all’Autorità portuale di continuare a gestire i servizi di interesse generale attraverso una società tra le imprese operanti nel porto.

La normativa sui porti di cui alla legge 84/1994, recante “Riordino della legislazione in materia portuale” è speciale e quindi non può supplire neanche la disciplina prevista dall’art. 17, comma 6, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, che esonera società a partecipazione mista pubblico-privata che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza, dall’applicazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 50 del 2016, per la realizzazione dell’opera pubblica o alla gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite, al ricorrere di determinate condizioni.

Ne discende che sono illegittimi i provvedimenti con cui l’Autorità, nonostante la dismissione della sua quota societaria, ha negli anni disposto o autorizzato la prosecuzione del rapporto concessorio di affidamento ad un soggetto privato.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1568 del 2020, proposto da:

Autorità di sistema portuale del mar Tirreno centro settentrionale di OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12

contro

OMISSIS S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giuliano Berruti, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via delle Quattro Fontane, 161

nei confronti

Comune di OMISSIS, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Domenico Occagna, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia

OMISSIS S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Sergio Grillo, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Vittoria Colonna, 40

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 9346/2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di OMISSIS, di OMISSIS S.p.a. e di OMISSIS S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. Laura Marzano;

Uditi, nell’udienza pubblica del giorno 15 novembre 2022, l’avv. Giuliano Berruti e l’avv. Francesca Sbrana;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità di sistema portuale del mare Tirreno centro-settentrionale (AdSP) di OMISSIS ha impugnato la sentenza n. 9346 del 15 luglio 2019 con cui il TAR Lazio, Sez. III, accogliendo il ricorso proposto da OMISSIS OMISSIS S.r.l., ha dichiarato la nullità di alcuni atti dell’AdSP (espressamente impugnati) diretti a regolare il “navettamento” dei crocieristi all’interno e fuori del porto fino alla stazione ferroviaria di OMISSIS centrale per difetto assoluto di competenza.

L’istanza di misure cautelari monocratiche è stata respinta con decreto n. 1696 del 3 aprile 2020.

Si sono costituiti nel presente grado di giudizio la società OMISSIS S.r.l., subentrata a OMISSIS OMISSIS S.r.l. in forza di cessione di ramo di azienda, e il Comune di OMISSIS, il cui intervento ad adiuvandum è stato dichiarato inammissibile in primo grado per essere portatore di un interesse proprio (in effetti fatto valere con autonomo ricorso dinanzi al TAR n. 6904/2018 R.G. tuttora pendente), chiedendo la reiezione dell’appello.

Si è, altresì, costituita la controinteressata OMISSIS S.p.a., società che gestisce il servizio in questione per conto dell’AdSP, chiedendo l’accoglimento dell’appello proposto dall’Autorità.

Con ordinanza n. 2329 del 30 aprile 2020 resa dalla Sez. V, l’istanza cautelare è stata respinta anche in sede collegiale.

In vista della prima udienza di trattazione del merito le parti hanno depositato memorie conclusive.

Con ordinanza n. 7123 del 16 agosto 2022 questa Sezione, cui nelle more era stato assegnato il ricorso, ha disposto istruttoria chiedendo:

– al Responsabile dell’Ufficio tecnico del Comune di OMISSIS di produrre in giudizio una dettagliata e documentata relazione relativa alla fattispecie dedotta in giudizio, nella quale, in particolare, venga chiarita la qualificazione giuridica dell’area denominata “Largo della Pace”, la sua collocazione rispetto alla zona portuale e se essa ricada o meno nell’area territoriale di competenza dell’Autorità portuale;

– alla società OMISSIS s.r.l. di dimostrare la sua legittimazione processuale, producendo in giudizio l’atto di cessione di ramo d’azienda intervenuto con la società OMISSIS OMISSIS s.r.l..

Espletato l’incombente istruttorio le parti hanno depositato nuovi scritti conclusivi e repliche con cui hanno sostanzialmente ribadito, ognuna, le proprie tesi difensive.

All’udienza del 15 novembre 2022, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Vanno tratteggiati i fatti di causa.

OMISSIS OMISSIS s.r.l., agenzia marittima raccomandataria che opera nel Porto di OMISSIS, in primo grado ha esposto che il servizio di c.d. “navettamento” dei passeggeri diretti alle navi da crociera dalla stazione ferroviaria di OMISSIS Centrale sino alle navi è affidato, in quella infrastruttura, alla società OMISSIS, che ha sottoscritto (ai sensi dell’art. 6 comma 1 lettera C della legge n. 84 del 1994 e dell’art. 1 del decreto ministeriale 14 novembre 1994) il 26 maggio 2005 apposita convenzione per la concessione dei servizi generali agli utenti diversi dalle operazioni portuali da parte dell’AdSP.

Tale affidamento non è avvenuto mediante gara, bensì in forma diretta in applicazione dell’art. 23 comma 5 della legge n. 84 del 1994, sebbene, a dire della ricorrente, il capitale sociale di OMISSIS, a seguito di diverse operazioni di trasferimento, non sarebbe oggi in proprietà di soggetti che permetterebbero il perdurare dell’affidamento diretto.

La ricorrente affermava che, per effetto dei provvedimenti impugnati, sarebbero state istituite vere e proprie linee di trasporto pubblico da OMISSIS all’area portuale, in quanto:

– l’ordinanza n. 14/2008 dell’Autorità dispone all’art. 1 che «il servizio di navettamento dei passeggeri crocieristi in imbarco, sbarco e transito nel porto di OMISSIS, dovrà avvenire da e verso il nodo di scambio di Largo della Pace, o altro sito all’uopo indicato dall’AdSP con appositi provvedimenti, nonché da e verso le fermate dedicate così come individuate dal piano della mobilità e della sosta attualmente vigente in ambito portuale, sotto la gestione, in via esclusiva, della società di interesse generale OMISSIS S.p.A., conformemente ai contenuti della convenzione del 26 maggio 2005 e secondo il Piano Tariffario approvato», mentre all’art. 2 stabilisce che «in deroga alle disposizioni della presente Ordinanza, al solo fine di agevolare la mobilità in uscita dal Varco Vespucci verso la bretella portuale, evitando e congestioni nell’area di Largo della Pace, possono accedere all’interno del sedime portuale gli autobus accreditati dal concessionario RCT (Roma Cruise Terminal S.p.A.) solamente con provenienza/destinazione diversa dall’ambito territoriale del Comune di OMISSIS». L’art. 4 dell’ordinanza, poi, prevede che «chiunque in violazione della presente ordinanza svolga o consenta lo svolgimento di attività diverse da quelle individuate e/o applichi forme di remunerazione del servizio di navettamento a carico del passeggero crocierista, sarà soggetto al ritiro dei titoli autorizzativi e/o all’avvio del procedimento di decadenza o revoca del provvedimento concessorio laddove presente»;

– l’ordinanza n. 15/2018 della medesima Autorità (prorogata di 90 giorni con la successiva ordinanza n. 24 del 2018) disciplina invece, in via sperimentale e transitoria, l’utilizzo di un’area esterna al porto, denominata “Largo della Pace”, affidata alla gestione di OMISSIS S.p.A., che vi istituisce un “nodo di scambio dei passeggeri crocieristi” al quale possono accedere “gli operatori già autorizzati con verbale del 24.07.2015” (agenzie di viaggio e tour operators), nonché altri “eventuali Tour Operators che hanno gruppi già organizzati” previa “espressa richiesta alla società OMISSIS con almeno 24 ore di anticipo”, ovvero “almeno 96 ore” in caso di richiesta di accesso con mezzi di trasporto;

– con il decreto n. 94/2018, infine, l’Autorità, sulla scorta della concessione del servizio di interesse generale rilasciata alla OMISSIS S.p.A. e di un Piano della Mobilità e della Sosta presentato da quest’ultima, ha adottato «”nuove tratte di collegamento interne in ambito portuale e verso la stazione ferroviaria di OMISSIS” come di seguito elencate e rappresentate nell’elaborato tecnico che, allegato al presente Decreto, ne forma parte integrante:

Linea A1 – dal Terminal “Antemurale” alla “Fortezza Bramantesca” per un accesso pedonale diretto al centro città;

Linea A2 – dal Terminal “Antemurale” alla Stazione Ferroviaria, per un navettamento diretto alla stazione ferroviaria, con uscita da varco Fortezza ed ingresso da varco Vespucci, senza fermate intermedie;

Linea A3 – dal Terminal “Antemurale” al centro servizi di “Largo della Pace”, per acquistare pacchetti turistici o altri servizi di mobilità in loco oppure partire per la visita della città;

Linea B2 (linea provvisoria) — dal Terminal “Banchina 25” alla Stazione Ferroviaria, per un navettamento diretto alla stazione ferroviaria, con uscita ed ingresso da varco Vespucci, senza fermate intermedie;

Linea B3 (linea provvisoria) – dal Terminal “Banchina 25” al centro servizi di Largo della Pace, per acquistare pacchetti turistici o altri servizi di mobilità in loco oppure partire per la visita della città».

La ricorrente esponeva inoltre che l’Autorità di regolazione dei trasporti (ART), a seguito di apposita segnalazione della stessa OMISSIS, con deliberazione n. 31 ottobre 2017 n. 131/2017, aveva imposto –senza esito – alla Autorità portuale di garantire una trasparente commisurazione delle tariffe ai costi sottostanti e correlati dei servizi richiesti dagli utenti, oltre che di prevedere termini tempestivi e perentori per le fasi della procedura ad evidenza pubblica volta alla aggiudicazione del servizio di c.d. “navettamento”.

Il TAR del Lazio, con la sentenza impugnata, dopo aver premesso che è incontestato che i provvedimenti gravati inibiscono a soggetti diversi da OMISSIS la possibilità di prelevare e rilasciare passeggeri da e per l’area portuale mediante mezzi su gomma adibiti a servizio pubblico, comportando ciò un sostanziale impedimento a operare per chi svolga la medesima attività di competenza di OMISSIS, tratteggiato il quadro normativo e analizzata la documentazione versata in atti, ha affermato che l’Autorità ha esercitato poteri che la legge non le attribuisce, quali quello di disciplinare un servizio di linea comunale.

3. L’autorità appellante premette le seguenti considerazioni.

I provvedimenti dichiarati nulli dal TAR Lazio sono stati adottati sulla base dei compiti attribuiti all’AdSP la quale, come tutte le Autorità di sistema portuale (subentrate alle Autorità portuali ai sensi del D.Lgs. 4 agosto 2016, n. 169 che ha apportato modifiche ed integrazioni alla L. 28 gennaio 1994, n. 84), è chiamata, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, lettera a) della L. 84/1994, a svolgere attività di indirizzo, programmazione, coordinamento, regolazione, promozione e controllo delle operazioni e dei servizi portuali, delle attività autorizzatorie e concessorie di cui agli articoli 16, 17 e 18 e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti e nelle circoscrizioni territoriali. Ad essa sono altresì conferiti poteri di ordinanza, anche in riferimento alla sicurezza rispetto a rischi di incidenti connessi alle attività e alle condizioni di igiene sul lavoro. Spettano inoltre ad essa l’affidamento ed il controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali dei servizi di interesse generale (art. 6, comma 4, lettera c) nonché il coordinamento delle attività amministrative esercitate dagli enti e dagli organismi pubblici nell’ambito dei porti e nelle aree demaniali marittime comprese nella circoscrizione territoriale (art. 6, comma 4, lettera d) e l’amministrazione in via esclusiva delle aree e dei beni del demanio marittimo ricompresi nella propria circoscrizione (art. 6, comma 4, lettera e).

Con riferimento allo svolgimento dei servizi di interesse generale in ambito portuale l’art. 23, comma 5, della citata L. 84/1994, nella sua originaria formulazione, prevedeva che le Autorità portuali, istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale, potessero continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, promuovendo anche la costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una partecipazione comunque non maggioritaria. In ossequio a tale normativa, l’AdSP promosse la costituzione di società (cosiddette società di servizi di interesse generale), affidando alle medesime le concessioni per lo svolgimento di tali servizi, individuati dal decreto ministeriale 14 novembre 1994, recante “Identificazione dei servizi di interesse generale nei porti da fornire a titolo oneroso all’utenza portuale”.

La OMISSIS S.p.a. è una società di servizi generali costituita ai sensi dei citati artt. 6 e 23 della L. 84/1994, che, in virtù della convenzione n. 2956 Rep. del 26 maggio 2005, ha in concessione la fornitura del servizio di mobilità di interesse generale nell’ambito della circoscrizione dell’Autorità ai sensi dell’articolo 1, lettera g) del citato DM. Tale Società è stata sin dalla sua costituzione partecipata con quota minoritaria del 19% del capitale sociale da parte dell’Autorità (partecipazione che è stata successivamente ceduta). In particolare, ai sensi dell’articolo 3 della convenzione, il servizio concesso a OMISSIS comprende: a) la realizzazione e la gestione dei parcheggi e delle aree di sosta attrezzate sia per i veicoli per trasporto merci che per le autovetture ed ogni altro tipo di veicolo ricadenti nell’ambito della circoscrizione di competenza dell’Autorità portuale nonché i sistemi di controllo e di gestione dell’accesso funzionali al servizio; b) lo svolgimento dei servizi accessori e complementari. Tra tali servizi accessori e complementari rientrano, sempre per espressa previsione del citato articolo 3 della convenzione: la gestione dei varchi di accesso al porto; la fornitura del servizio di “navetta” all’interno del porto e dei servizi similari in favore dell’utenza; la fornitura di servizi di infomobilità; la gestione dei piazzali non in concessione a terzi, della viabilità e della segnaletica con relativa manutenzione ordinaria e annessi servizi tecnico-amministrativi. In ossequio all’articolo 1, comma 611 della Legge 23 dicembre 2014, n. 190, l’Amministrazione ha successivamente dato avvio ad un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute.

Quanto alla OMISSIS, l’Autorità ha provveduto, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, a cedere la propria quota di partecipazione. La OMISSIS OMISSIS ha impugnato il bando di gara avanti il TAR (RG 1628/2016) che, con sentenza n. 12529 del 15 dicembre 2016, ha dichiarato il ricorso inammissibile. OMISSIS ha dunque proposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato (RG 2179/2017), il cui giudizio è stato definito con la sentenza n. 5198 del 5 settembre 2018, che ha respinto l’appello con la conferma del pronunciamento di primo grado. La OMISSIS ha anche presentato una segnalazione all’Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) lamentando l’illegittimità delle condotte poste in essere dall’AdSP e dalla OMISSIS in merito ai servizi di mobilità nello scalo. L’ART, con delibera n. 131 del 31 ottobre 2017, ha fissato i seguenti principi: «L’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno centro settentrionale, nell’esercizio delle proprie funzioni, si attiene ai principi di trasparenza, equità e non discriminazione, in particolare: a) garantendo la trasparente commisurazione delle tariffe ai costi sottostanti e correlati dei servizi richiesti dagli utenti; b) prevedendo termini tempestivi e perentori per le fasi della procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla aggiudicazione del servizio di navettamento».

Tanto premesso in punto di fatto l’appellante sostiene che gli atti impugnati in primo grado non sarebbero in contrasto la citata delibera dell’ART ponendosi come atti strumentali per l’individuazione delle caratteristiche del capitolato prestazionale finalizzato alla redazione del bando di gara per l’aggiudicazione del servizio di navettamento. Tali provvedimenti – pur disciplinando il servizio in maniera sperimentale ed essendo stati soggetti, prima della loro adozione, a modifiche per contemperare gli interessi di tutti i molteplici soggetti coinvolti – avrebbero consentito di comprendere le caratteristiche che dovrà avere il servizio e che dovranno confluire nel capitolato prestazionale da approvare prima dell’indizione della gara per l’affidamento del servizio di navettamento, conformemente ai criteri di evidenza pubblica a livello europeo.

Con tale finalità l’Autorità avrebbe adottato la citata ordinanza n. 14 del 4 aprile 2018 con cui sono state rese note le modalità di espletamento del servizio di trasporto dei croceristi in ambito portuale. Con tale ordinanza è stato disposto che il servizio di navettamento dei passeggeri croceristi in imbarco, sbarco e transito nel porto di OMISSIS debba avvenire da e verso il nodo di scambio di Largo della Pace (compendio situato nella circoscrizione territoriale dell’Autorità, anche se fuori dai recinti portuali), nonché da e verso le fermate dedicate così come individuate dal piano della mobilità e della sosta attualmente vigente in ambito portuale, sotto la gestione, in via esclusiva, della società di interesse generale OMISSIS, conformemente ai contenuti della convenzione citata e secondo il Piano Tariffario approvato (art. 1). Con la già menzionata ordinanza è stato altresì stabilito, al solo fine di agevolare la mobilità in uscita dal Varco Vespucci (trattasi di uno dei varchi di accesso al porto di OMISSIS) verso la bretella portuale e di evitare congestioni nell’area demaniale di Largo della Pace, che potessero accedere all’interno dell’area portuale gli autobus accreditati dal concessionario RCT solamente con provenienza/destinazione diversa dall’ambito territoriale del Comune di OMISSIS (art. 2).

Con la successiva ordinanza n. 15 del 5 aprile 2018, l’AdSP ha stabilito la riapertura – dopo i necessari lavori di manutenzione straordinaria e di miglioria – della citata area demaniale marittima denominata Largo della Pace e ne ha disciplinato l’utilizzo, quale nodo di scambio dei passeggeri crocieristi. Tale provvedimento si inserirebbe nell’ambito dell’istruttoria condotta dall’Autorità per la redazione di un regolamento definitivo delle attività da svolgere a servizio dei passeggeri croceristi presso l’area di Largo della Pace, che ha sostituito il precedente, adottato dalla OMISSIS in data 24 luglio 2015.

Contestualmente, vista la necessità di procedere ad una rimodulazione dei servizi di interesse generale con particolare riferimento al servizio di navettamento dei passeggeri crocieristi, anche al fine di ottemperare pienamente alle indicazioni della citata delibera dell’ART, con decreto n. 94 del 6 aprile 2018, l’Autorità ha dato avvio al procedimento per l’adozione di nuove tratte di collegamento interne in ambito portuale e verso la stazione ferroviaria di OMISSIS prevedendo anche l’indizione di una conferenza dei servizi istruttoria semplificata ai sensi degli artt. 14 e ss. della Legge 241/1990, nonché la convocazione di un tavolo di concertazione con il Comune di OMISSIS, al fine di condividere le modalità di svolgimento del servizio per i tratti esterni all’ambito demaniale marittimo.

Afferma l’appellante che nessun provvedimento è stato adottato in merito alle tratte di cui al citato decreto 94/2018, né lo sarà fino a quando non saranno definite le modalità di svolgimento del servizio per i tratti esterni alla circoscrizione dell’Autorità di Sistema. Inoltre, a seguito dell’ordinanza n. 15/2018 – ed a conferma del suo carattere sperimentale –, è stata avviata un’istruttoria con il Comune di OMISSIS e la municipalizzata esercente il servizio di trasporto pubblico locale OMISSIS Servizi Pubblici S.r.l. (CSP), volta ad individuare possibili soluzioni atte a limitare l’accesso all’area di Largo della Pace ai soli utenti fruitori del servizio di trasporto pubblico locale (TPL) muniti di titolo dimostrativo dello “status di crocerista” e la possibilità di istituire una fermata all’esterno del terminal di Largo della Pace (nota Autorità prot. n. 6227 del 2 maggio 2018, nota Comune di OMISSIS prot. n. 6730 dell’8 maggio 2018). A tal fine è stata emanata l’ordinanza n. 24 del 29 maggio 2018, che ha parzialmente modificato le modalità di accesso al nodo di scambio di Largo della Pace e ha previsto fermate esterne al sedime dedicate al TPL “linea speciale” ad esclusivo servizio dei croceristi.

Riferisce l’appellante che, a seguito dell’ordinanza n. 4468 del 20 luglio 2018 con cui il TAR rilevava «la necessità che l’Autorità di sistema avvii medio tempore “la procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla aggiudicazione del servizio di navettamento”, come stabilito dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti con deliberazione n. 131 del 31 ottobre 2017» stabilendo, altresì, che «la medesima Autorità debba adottare ogni utile e opportuna determinazione atta a mitigare i disagi rappresentati dalla società istante, al fine di assicurare un più efficace servizio di trasporto dei passeggeri della navi da crociera dalle banchine di ormeggio verso Largo della Pace, se del caso agevolando la procedura di accreditamento dei vettori privati che convergono presso il suddetto nodo di scambio, tenendo conto di quanto dedotto dalla difesa del Comune di OMISSIS in ordine alla interferenza del quadro regolatorio introdotto dalle ordinanze impugnate con la disciplina del trasporto pubblico locale», l’AdSP ha disposto la modifica dell’art. 3 della propria ordinanza n. 24/2018 prevedendo che l’area 13 identificata nella planimetria (relativa al complesso demaniale di Largo della Pace) annessa all’ordinanza con la lettera “A” venisse destinata alla fermata degli autobus che effettuano il servizio “Autostrade del Mare”, alla Società S.I.T. – Società Italiana Trasporti, al TPL di Tarquinia e ad altri soggetti interessati.

Contestualmente, considerate le difficoltà insorte per l’adozione di una disciplina definitiva relativa alla gestione del nodo di scambio dei passeggeri croceristi presso l’area di Largo della Pace (comunque connessa a quella relativa al navettamento dei croceristi stessi) l’AdSP ha disposto che OMISSIS proseguisse nella gestione della stessa (note n. 12576 del 12 settembre 2018; n. 16292 del 27 novembre 2018 e n. 1213 del 29 gennaio 2019), in quanto tra i servizi accessori e complementari attualmente in concessione a tale società rientra la gestione dei piazzali non in concessione a terzi.

Inoltre, l’Autorità (con nota n. 15175 del 6 novembre 2018) ha comunicato all’ART che, dopo ulteriori approfondimenti effettuati ad esito dell’ordinanza del TAR Lazio, avrebbe proceduto alla selezione di un operatore cui affidare il servizio di navettamento sulla base di una procedura ad evidenza pubblica, salvo diverso avviso dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti. L’ART, con nota acquisita al protocollo dell’AdSP n. 15363 dell’8 novembre 2018, ha specificato che «con la delibera n. 131/2017 e in merito alla tematica di interesse, ha disposto di attenersi ai principi di trasparenza, equità e non discriminazione, in particolare prevedendo termini tempestivi e perentori per le fasi della procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla aggiudicazione del servizio di navettamento. Con la indicata delibera questa Autorità non si è invece in alcun modo pronunciata, e del resto nel rispetto delle competenze attribuite non avrebbe potuto farlo, in ordine a profili che rientrano nell’esercizio delle funzioni proprie dell’Autorità di Sistema Portuale (v. punto 1, lett. b) del deliberato). Ne deriva che, contrariamente a quanto parrebbe desumersi dal contenuto della Vs. lettera, esula dagli esiti del procedimento in oggetto ogni decisione riconducibile a valutazioni di carattere prettamente giuridico afferenti la procedura di selezione dell’operatore cui affidare il servizio di navettamento».

Tanto esposto e considerato l’appellante sostiene che il TAR, nel ritenere che l’Autorità abbia esercitato poteri che la legge non le attribuisce, quali quello di disciplinare un servizio di linea comunale, lo avrebbe fatto sull’assunto, a suo dire errato, che l’area (demaniale marittima) denominata Largo della Pace si trovasse al di fuori della delimitazione della zona portuale e che pertanto l’Amministrazione avesse, con i provvedimenti gravati, esorbitato dall’ambito delle proprie attribuzioni: ciò sarebbe dipeso, a suo dire, dall’erronea valutazione della planimetria offerta in produzione dalla ricorrente.

4. L’appello è affidato ai motivi di seguito sintetizzati.

4.1. Con il primo motivo ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso di OMISSIS, osservando che il servizio di navettamento (ordinanza n. 14/2018 e decreto n. 94/2018), assegnato con la convenzione del 2005, al momento dell’emanazione delle ordinanze citate risultava in capo al concessionario OMISSIS e vi permane ancora oggi. La disciplina del servizio, rispondente a motivi di sicurezza dei passeggeri in transito e miglioramento ambientale, non muta e non incide sulla titolarità dello stesso. Lo stesso dicasi per le ordinanze nn. 15 e 24/2018 volte a disciplinare, tra l’altro in maniera sperimentale, come confermerebbe l’ulteriore provvedimento assunto con nota protocollo n. 16175 del 23 novembre 2018, quale correttivo in itinere, la fruizione del nodo di scambio dell’area di Largo della Pace.

Secondo l’AdSP in nessun caso l’annullamento delle predette ordinanze potrebbe consentire alla OMISSIS OMISSIS il beneficio immediato della sostituzione – nella titolarità del servizio di navettamento – con l’attuale concessionario.

Infine, il decreto n. 94/2018 prevede l’avvio del procedimento per l’istituzione di nuove tratte, che pertanto allo stato non sono istituite. Quindi l’Autorità ritiene che OMISSIS potrebbe lamentare un effettivo pregiudizio solo se e quando tali nuove tratte verranno effettivamente istituite. Inoltre l’affermazione che l’attività della ricorrente è esercitata nell’ambito dell’area portuale – che radicherebbe secondo il TAR l’interesse a ricorrere – sarebbe in contrasto con la motivazione della dichiarazione di nullità degli atti, ossia che gli stessi disciplinano il servizio “al di fuori dell’area portuale”.

4.2. Con il secondo motivo l’AdSP contesta la statuizione di nullità adottata dal TAR.

L’appellante, dopo aver ribadito l’effettivo contenuto dei provvedimenti impugnati, afferma che il TAR Lazio avrebbe male interpretato la planimetria offerta in produzione dalla ricorrente tanto da ritenere che l’area denominata “Largo della Pace” si trovi al di fuori della delimitazione della zona portuale; il TAR avrebbe confuso la delimitazione fisica dell’ambito portuale (cioè la parte materialmente “recintata” dell’area portuale) con la circoscrizione territoriale di competenza dell’AdSP, la quale ultima è più vasta della prima e la ricomprende.

Su tale circoscrizione l’Autorità esercita i poteri declinati dal richiamato articolo 6, comma 4, della L. 84/1994: dunque, essendo Largo della Pace un’area demaniale marittima, al di fuori del recinto portuale, ma interna al confine demaniale e ricompresa nella circoscrizione territoriale dell’AdSP che la disciplina con competenza esclusiva, l’Autorità non avrebbe esorbitato dai suoi poteri.

Né sarebbe potuto essere diversamente in quanto l’Amministrazione mai avrebbe potuto realizzare ed effettuare interventi di manutenzione e miglioria, regolamentare ovvero assentire in concessione un’area esterna ed estranea al porto ed alla sua circoscrizione territoriale.

La natura demaniale marittima e l’inclusione di Largo della Pace nella circoscrizione dell’AdSP sarebbe comprovata dalla stessa ricorrente, la quale nel ricorso svolge una domanda risarcitoria (non quantificata e carente di prova) lamentando tra l’altro uno sviamento della clientela da parte della concessionaria OMISSIS, dovuto al servizio di navettamento insufficiente ed all’impossibilità di ricorrere a mezzi privati alternativi di trasporto per l’adempimento delle obbligazioni assunte con la vendita dei pacchetti turistici, “che la espone alle sanzioni previste dagli articoli 1164 e 1174 cod. nav. e alla perdita dell’autorizzazione a svolgere la propria attività nel porto”.

L’ASDP rileva l’inconferenza delle norme citate osservando che OMISSIS non potrebbe incorrere nella relativa violazione se non fosse all’interno della circoscrizione portuale, né l’AdSP o le altre Autorità preposte (Capitaneria di Porto o Polizia di Frontiera) potrebbero farne applicazione.

L’aver considerato che in tutti gli atti gravati si disciplinassero servizi da svolgersi fuori dall’ambito portuale avrebbe condotto i Giudici di prime cure a ritenere erroneamente i provvedimenti dell’Autorità viziati da difetto assoluto di competenza e, quindi, affetti da nullità ex art. 21 comma 1 della legge n. 241 del 1990.

4.3. Con il terzo motivo l’appellante ha riproposto le deduzioni avverso il primo ed il terzo motivo del ricorso introduttivo, ritenute assorbite dall’accoglimento del secondo motivo.

4.3.1. Sarebbe infondato il primo motivo del ricorso introduttivo con cui OMISSIS di doleva di “un’infondata esclusiva a favore di OMISSIS del servizio di navettamento”, nonché della violazione del principio della gara pubblica e del principio di concorrenza alla luce della conferma dell’applicazione delle tariffe vigenti “già dichiarate inique dall’ART”.

Ciò in quanto il servizio di navettamento era previsto dall’articolo 3 della convenzione del 2005 con OMISSIS; inoltre la possibilità di comprendere il navettamento dei passeggeri tra i servizi essenziali forniti all’interno del porto era stata confermata anche dal Regolamento UE 2017/352.

Quanto alle tariffe l’appellante fa presente che nella delibera ART è affermato che «debba essere valorizzata […] la commisurazione delle tariffe in ragione di gestioni efficienti nonché dei principi di equa, trasparente e non discriminatoria differenziazione tariffaria avuto riguardo a criteri di volta in volta rilevanti quali, ad esempio, la quantità, la frequenza e la stagionalità dei servizi richiesti dagli utenti ed i relativi costi sottostanti». Ritiene che tale precisazione, indirettamente, porterebbe ad escludere l’esistenza di una discriminazione tariffaria laddove la differenza del costo del medesimo servizio prestato ad operatori differenti si fondi sulla quantità, la frequenza e la stagionalità dei servizi prestati.

Ciò posto, fa presente che mentre le navette richieste da Roma Cruise Terminal svolgono il servizio in modo uniforme e senza alcun meritevole cambiamento in termini di frequenza, corse e susseguente aumento di chilometraggio giornaliero, essendo lo stesso svolto giornalmente e per tutti i passeggeri di tutte le navi in porto, al contrario, le navette richieste dai tour operators/agenzie marittime (come OMISSIS OMISSIS S.r.l.) soddisfano esigenze specifiche e non costanti, trattandosi di servizio rivolto ai soli passeggeri di una singola nave che ne fa richiesta.

Pertanto sarebbe logico che la percentuale di costo da applicare sia minore qualora la società si trovi a fronteggiare costi generali costanti e facilmente determinabili, mentre sia più elevata nel caso di costi non facilmente programmabili.

In ogni caso riferisce di aver già avviato e di avere in fase di definizione un processo di rivisitazione di costi e servizi svolti da tutte le società incaricate della gestione di servizi di interesse generale, attività che dovrebbe condurre ad una razionalizzazione delle voci di costo dei vari servizi di interesse generale prestati all’interno dell’area portuale.

4.3.2. Sarebbe infondato anche il terzo motivo del ricorso introduttivo con cui OMISSIS lamentava che le ordinanze nn. 14 e 15/2018: i) vietano il ricorso a bus privati per la raccolta dei passeggeri sottobordo alle navi da crociera; ii) vietano l’accesso al sedime portuale per gli autobus che abbiano quale provenienza e/o destinazione il Comune di OMISSIS; iii) assoggettano ad una richiesta di accreditamento le modalità di accesso all’area demaniale marittima di Largo della Pace.

Secondo l’ASDP il servizio di navettamento (a prescindere dal soggetto chiamato a gestirlo) non interferisce con l’attività dei tour operator ed infatti la OMISSIS OMISSIS è l’unica società, tra le decine operanti nel porto di OMISSIS nel settore delle crociere, ad aver lamentato tale situazione. Le tratte compiute dagli autobus effettuano esclusivamente il trasporto dei passeggeri croceristi dal e per il terminal dedicato (ed in concessione alla società RCT) fino al nodo di scambio individuato presso Largo della Pace, che è un’area demaniale marittima, al di fuori del recinto portuale, ma interna al confine demaniale e ricompresa nella circoscrizione territoriale dell’AdSP. Tale area è quella più prossima all’ambito cittadino e la sua ubicazione strategica permette una facile fruizione da parte dei passeggeri e dei vari operatori in transito dal porto alla città e viceversa. Qui i tour operator in maniera disciplinata, ancorché sperimentale, attendono i propri clienti ai desk assegnati.

Per i croceristi che abbiano necessità di effettuare spostamenti in ambito urbano sono stati previsti stalli per taxi ovvero fermate TPL (come riportato nell’ordinanza n. 24/2018 come da ultimo integrata con la nota protocollo AdSP n. 16175 del 23 novembre 2018). Secondo l’AdSP OMISSIS può, pertanto, continuare a svolgere la propria attività senza subire restrizione alcuna, se non quella (auspicata dalla ricorrente e fine ultimo di tutte le doglianze) di non poter utilizzare da sottobordo gli autobus della Società “Pullmantour” e “caricare” il costo di 5,00 euro a passeggero sul pacchetto turistico proposto in quanto il servizio di navettamento è offerto ai croceristi in maniera gratuita.

4.3.3. Sarebbe, infine, inammissibile la domanda risarcitoria formulata in primo grado, poiché generica e non provata.

5. L’appellata ha preliminarmente sostenuto la correttezza della sentenza, della quale ha chiesto la conferma, contestando come segue i motivi di appello.

5.1. Quanto al primo motivo OMISSIS riferisce di non svolgere solamente l’attività di raccomandatario marittimo, ma di essere anche agenzia di viaggio e tour operator, che esercita attività di produzione, organizzazione di prestazione turistica a servizio dei clienti, attraverso attività di trasporto terrestre, che comprende prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessari al trasporto, tra cui gite ed escursioni (cfr. art. 2 del R.D.L. n. 2523/1936 e artt. 32 e 33, D.Lgs. n. 79/2011). Tale circostanza, già rappresentata nel primo grado di giudizio, non sarebbe in contestazione.

La ridetta attività di impresa, a parere dell’appellata, sarebbe compromessa dalle ordinanze dell’AdSP nn. 14 e 15 del 2018, le quali, modificando la previgente disciplina relativa al trasporto dei passeggeri crocieristi in ambito portuale, effettuato mediante autobus, hanno stabilito:

i. il divieto di fare ricorso a bus privati ed al servizio di noleggio con conducente (n.c.c.) per la raccolta dei passeggeri da sottobordo alle navi da crociera con spostamento verso altre destinazioni all’interno ed all’esterno del porto, compresa la stazione ferroviaria di OMISSIS;

ii. il generale divieto di accesso al sedime portuale per gli autobus che abbiano quale provenienza/destinazione l’ambito territoriale del Comune di OMISSIS, prescrizione che impedisce alla OMISSIS di svolgere ogni attività attinente a gite ed escursioni aventi ad oggetto sia la stessa città di OMISSIS, sia la città di Roma; per la medesima ragione inoltre i provvedimenti impugnati precludono alla OMISSIS il trasporto dei crocieristi alla stazione ferroviaria di OMISSIS, ove è attestato il treno per il servizio “SeaTrain” che conduce i passeggeri a Roma;

iii. la limitazione all’accesso dei mezzi di trasporto dei tour operator, presso il nodo di scambio dei passeggeri crocieristi di Largo della Pace, sottoposto ad una richiesta di accreditamento da inoltrarsi almeno 96 ore prima dell’ingresso, contingentato a non più di due ingressi ogni 24 ore.

Queste previsioni, a parere dell’appellata, costituirebbero un illegittimo ostacolo all’attività di impresa di OMISSIS, che vede impedito il trasporto dei passeggeri crocieristi da sottobordo alle navi ad una delle destinazioni previste dai pacchetti turistici dalla stessa venduti a bordo delle navi da crociera delle società armatoriali di cui è raccomandataria, sicché è palese l’interesse all’annullamento dei provvedimenti impugnati in primo grado.

Evidenzia che, come dichiarato dalla stessa Autorità portuale nell’ambito dell’istruttoria svolta dall’ART nel procedimento che si è concluso con l’adozione della delibera n. 131/2017 «la condizione di esclusività attualmente sussistente (a favore di OMISSIS, n.d.r.) deriva quindi solo dalla natura dei servizi e dalla interpretazione all’epoca vigente del DM (Trasporti) del 1994 relativo all’individuazione dei servizi di interesse generale. L’AdSP quindi considera solo fattualmente sussistente l’esclusività della concessione dei servizi di mobilità a PM» (doc. 13 del fascicolo di primo grado).

Pertanto, sostiene l’appellata, allo stato, e fintantoché non sarà espletata l’apposita gara, non sussiste alcuna privativa a favore di OMISSIS, che legittimi la limitazione del servizio di navetta all’interno del porto di OMISSIS, così come disposta dalle ordinanze gravate, e possa impedire alla OMISSIS di rivolgersi al libero mercato, ovvero di procedere all’autoproduzione del servizio di navettamento, per assicurare la continuità del servizio a favore della propria clientela.

5.2. In ordine al secondo motivo OMISSIS premette che la planimetria depositata in primo grado e richiamata dalla sentenza è un documento predisposto dalla stessa AdSP (come dimostrato dal logo istituzionale ivi recato, circostanza comunque mai contestata) e rappresenta quindi lo stato di fatto relativo all’ambito portuale e ai servizi di trasporto gestiti all’interno dello stesso.

Osserva che, in ogni caso, il rilievo formale inerente alla collocazione geografica dell’area di Largo della Pace all’interno piuttosto che all’esterno dei confini territoriali nei quali si esplica la competenza di AdSP non sarebbe di per sé determinante ai fini dell’accertamento del vizio rilevato dalla sentenza appellata, posto che lo specifico motivo di impugnazione proposto in primo grado da OMISSIS e accolto dal TAR attiene ad un profilo funzionale correlato agli effetti dei provvedimenti impugnati.

Infatti, con i provvedimenti impugnati in primo grado AdSP ha previsto:

i. una nuova disciplina del trasporto dei passeggeri crocieristi effettuato mediante autobus, attribuendone in via esclusiva la gestione alla concessionaria OMISSIS, con conseguente impossibilità di fare ricorso a bus privati ed al servizio di noleggio con conducente (n.c.c.) per la raccolta dei passeggeri da sottobordo alle navi da crociera con spostamento verso altre destinazioni all’interno ed all’esterno del porto (doc. 1 del fascicolo di primo grado);

ii. il generale divieto di accesso al sedime portuale per gli autobus che abbiano quale provenienza/destinazione l’ambito territoriale del Comune di OMISSIS, ossia all’esterno del porto (doc. 1 del fascicolo di primo grado);

iii. la destinazione dell’area di Largo della Pace a nodo di scambio dei passeggeri crocieristi, aperta allo svolgimento del servizio di trasporto pubblico locale e all’accesso dei mezzi di trasporto dei tour operators previo accreditamento almeno 96 ore prima dell’ingresso e per non più di due volte da parte dello stesso mezzo nell’arco delle 24 ore (doc. 1, 2 e 3 del fascicolo di primo grado);

iv. l’adozione di nuove tratte di collegamento non solo interne in ambito portuale ma anche verso la stazione ferroviaria di OMISSIS, che costituiscono delle vere e proprie linee sovrapposte al servizio di trasporto pubblico locale (doc. 4 del fascicolo di primo grado).

Contrariamente a quanto affermato dall’appellante (ma non contestato invece nel giudizio di primo grado), AdSP non si è limitata a regolare gli spostamenti all’interno dell’area demaniale portuale, ma ha inciso in modo sostanziale sui servizi anche esterni all’area portuale.

Per queste ragioni con il proprio ricorso in primo grado, e in specie con il secondo motivo di impugnazione, OMISSIS aveva censurato la carenza di potere di AdSP per il fatto che con i provvedimenti impugnati essa ha istituito e disciplinato quello che di fatto è un servizio di linea, con orari, percorsi e navette predefinite e senza fermate intermedie tra le stazioni individuate e ha altresì stabilito le modalità per lo svolgimento del servizio n.c.c..

Riferisce l’appellata che il Comune di OMISSIS, già nell’ambito della conferenza di servizi indetta dalla stessa AdSP (doc. 18 del fascicolo di primo grado), aveva lamentato la lesione delle proprie competenze in relazione alle linee il cui percorso non è circoscritto al solo perimetro portuale (in pratica, da tutte ad eccezione della sola linea A1, atteso che la stessa area di Largo della Pace, capolinea delle linee A3 e B3, è ubicata al di fuori del perimetro portuale). Con specifico riferimento alle linee A2 e B2 (dirette verso la stazione ferroviaria) era stato anche lamentato che esse andavano a sovrapporsi al servizio di linea del TPL (il quale già contempla una specifica linea dedicata al percorso Largo della Pace – stazione).

Il nuovo assetto del servizio di navettamento previsto dall’AdSP a mezzo dei provvedimenti annullati dalla sentenza appellata, sarebbe del tutto illegittimo, poiché la regolazione predisposta dall’Autorità portuale non può estendersi al trasporto pubblico locale o al trasporto privato tramite n.c.c., atteso che l’attribuzione normativa in tale materia è di esclusiva pertinenza comunale, come previsto dagli articoli 2, 3 e 10 della Legge regionale 16 luglio 1998, n. 30 (“Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale”).

Aggiunge che la circostanza che taluni servizi di trasporto di linea contemplati dai provvedimenti in esame possano non essere stati immediatamente attivati sarebbe del tutto ininfluente, perché l’eventuale materiale inesecuzione dei provvedimenti non incide sulla loro giuridica efficacia, né sulla loro impugnabilità.

5.3. L’appellata ha poi riproposto i motivi formulati in primo grado dalla OMISSIS OMISSIS s.r.l..

5.3.1. Violazione dell’articolo 6, commi 4 e 10, della Legge 28 gennaio 1994, n. 84; eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà e dell’irragionevolezza; violazione del principio della gara pubblica e del principio di concorrenza; sviamento.

I provvedimenti gravati, pur affermando di volere ottemperare alle prescrizioni dell’ART, avrebbero in realtà posto una nuova disciplina del servizio di navettamento, confermando una non consentita esclusiva a favore di OMISSIS e permettendo che quest’ultima procedesse ad un affidamento diretto del servizio ad altro operatore, ai sensi dell’art. 63 del D.lgs. n. 50/2016, pur in assenza dei requisiti richiesti da detta norma; inoltre, i medesimi atti avrebbero confermato l’applicazione delle tariffe vigenti, già dichiarate inique dall’ART.

Ricorda l’appellata che l’iniquità delle tariffe applicate da OMISSIS è stata accertata anche dal Tribunale civile di Roma, ad avviso del quale OMISSIS abusa della propria posizione dominante (quale monopolista del servizio di navettamento) applicando tariffe abnormi e ingiustificate all’utenza (tra cui OMISSIS) nel porto di OMISSIS (cfr. Tribunale di Roma, Sezione specializzata per le imprese, che ha censurato l’abuso della posizione dominante di OMISSIS condannandola ad un rilevante risarcimento del danno a favore di OMISSIS – sentenza n. 19637/2019 – doc. 3 del fascicolo di appello).

5.3.2. Violazione dell’art. 2 della legge 4 aprile 1977, n. 135; violazione dell’art. 2 del Regio decreto legge 23 novembre 1936 (convertito in legge 30 dicembre 1937, n. 2650); violazione degli articoli 32 e 33 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice del Turismo); violazione dell’articolo 41 cost. e del principio di libertà d’impresa; difetto di istruttoria; irragionevolezza.

Gli atti gravati, specie laddove recano il divieto di trasporto passeggeri a mezzi diversi da quelli di OMISSIS, violerebbero la libertà d’impresa di OMISSIS, che, ai sensi dell’art. 2 della legge 4 aprile 1977, n. 135 (Disciplina della professione di raccomandatario marittimo), svolge attività di raccomandazione di navi, quali assistenza al comandante nei confronti delle autorità locali o dei terzi, ricezione o consegna delle merci, nonché operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri, nonché attività di agenzia di viaggio e tour operator, che esercita attività di produzione, organizzazione di prestazione turistica a servizio dei clienti, attraverso attività di trasporto terrestre, che comprende prestazioni e servizi aggiuntivi rispetto a quelli strettamente necessari al trasporto, tra cui gite ed escursioni ai sensi dall’art. 2 del R.D.L. n. 2523 del 1936 e dagli articoli 32 e 33 del D.Lgs. n. 79 del 2011 (Codice del turismo).

Sarebbe, poi, non proporzionata ed irragionevole la prescrizione, contenuta negli atti gravati, di accreditamento degli operatori 96 ore prima lo svolgimento del servizio, ossia in assenza di qualsiasi contezza sul reale numero di passeggeri partecipanti alle iniziative.

5.3.3. OMISSIS ha, infine, riproposto la domanda di risarcimento dei danni, in misura da quantificarsi in corso di giudizio, che le sarebbero derivati per effetto degli atti gravati, in quanto:

(i) i servizi esercitati da OMISSIS sarebbero dovuti essere messi a gara quanto prima (ART – deliberazione n. 131 del 31 ottobre 2017, doc. 11 del fascicolo di primo grado);

(ii) le tariffe del servizio di navettamento indicate nel Piano tariffario del 2015 di OMISSIS e approvate dall’AdSP di OMISSIS, di fatto tutt’ora vigenti, sono illegittime (TAR Lazio, sentenza n. 10132/2019);

(iii) OMISSIS abusa della propria posizione dominante (quale monopolista del servizio di navettamento) applicando tariffe abnormi e ingiustificate all’utenza (tra cui OMISSIS) nel porto di OMISSIS (Tribunale di Roma, Sezione specializzata per le imprese, sentenza n. 19637/2019 che ha condannato OMISSIS al risarcimento del danno – doc. 3 del fascicolo di appello).

6. OMISSIS, che non ha impugnato in via autonoma la sentenza pur essendo stata condannata in solido con l’Autorità alle spese di lite, ha svolto argomentazioni difensive di tenore sostanzialmente analogo.

6.1. In punto di carenza di interesse di OMISSIS ad impugnare, la controinteressata osserva che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellata e condiviso dal TAR, la circostanza che, con le ordinanze impugnate, l’AdSP abbia regolamentato le condizioni di accesso all’area di Largo della Pace da parte dei mezzi non autorizzati a circolare nel Porto, ivi compresi quelli dei tour operator qual è OMISSIS, non potrebbe pregiudicare l’operatività della stessa OMISSIS, la quale può continuare a gestire, senza alcuna limitazione, le attività di suo interesse.

Invero, da un lato, in qualità di agente marittimo, OMISSIS svolge attività di raccomandazione delle navi da crociera (consistenti nell’assistenza al comandante nei confronti delle autorità locali o di terzi, nella ricezione o consegna delle merci, nonché nelle operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri); il costo di tali servizi e, più in generale, di tutti i servizi portuali normati con tariffe approvate (quali, a titolo esemplificativo, i servizi di ormeggio, i servizi di rimorchio, i servizi di gestione dei rifiuti, ecc.) – ivi compreso il servizio di navettamento svolto da OMISSIS – è interamente riversato da OMISSIS in capo alle società armatoriali. Quindi su tali attività la presenza e l’operatività di OMISSIS risulterebbe del tutto ininfluente, essendo alla stessa demandata la prestazione dei diversi servizi di interesse generale oggetto della convenzione.

Dall’altro lato, per quanto attiene alla vendita di pacchetti turistici, cui OMISSIS provvede in qualità di tour operator, tale attività, lungi dall’essere in qualche modo “compressa” dalla gestione del servizio di navettamento da parte di OMISSIS, sarebbe piuttosto condizionata dalle scelte dei singoli passeggeri crocieristi, i quali possono liberamente determinarsi ad acquistare detti pacchetti – così consentendo alla stessa OMISSIS di conseguirne i relativi ricavi – ovvero a spostarsi autonomamente verso la Città di OMISSIS o altre destinazioni, usufruendo in tale caso del servizio reso da OMISSIS, che da sottobordo conduce i passeggeri verso i varchi portuali (quindi a Largo della Pace).

In altri termini, non sarebbe la presenza di OMISSIS, quale titolare esclusivo del servizio di navettamento, a costituire un illegittimo ostacolo alla possibilità per OMISSIS di svolgere liberamente la propria attività di trasporto dei passeggeri crocieristi da sottobordo ad una delle destinazioni previste dai pacchetti turistici dalla stessa venduti; piuttosto, sarebbe la libera scelta degli utenti – e, al contempo, la capacità di OMISSIS di conquistarne il gradimento – ad incidere sulla prestazione e sull’entità di tale attività: rispetto a questa, pertanto, pur nell’assetto delineato dai provvedimenti impugnati, non sarebbe ravvisabile alcuna limitazione della libertà imprenditoriale della stessa OMISSIS.

La libertà imprenditoriale di quest’ultima, peraltro, non potrebbe ritenersi pregiudicata neanche dalla disposta regolamentazione – in particolare con le ordinanze n. 15/2018 e n. 24/2018 – delle modalità di accesso all’area di Largo della Pace.

Ricorda la controinteressata che, in occasione del click day celebrato il 24 luglio 2015 per l’assegnazione ai tour operator di postazioni nell’area di Largo della Pace, OMISSIS ha ritenuto di non presentarsi, né, successivamente, ha mai richiesto di poter accedere a detta area: circostanza, questa, che comproverebbe come l’attività svolta da OMISSIS non risulti in alcun modo incisa dal regime di ingresso e circolazione nell’area de qua e come, pertanto, non sia configurabile in capo alla stessa un interesse concreto e attuale a contestare il contenuto della richiamata ordinanza.

In ogni caso, secondo la controinteressata, le ordinanze impugnate non avrebbero posto un divieto di accesso per gli autobus privati, limitandosi a prevedere che l’accesso all’area in questione fosse consentito soltanto a coloro che avessero preventivamente mostrato interesse richiedendo il permesso all’accesso e quindi ottenuto l’accreditamento, e ciò all’evidente fine di “garantire verifiche di sicurezza efficaci ed attuabili”, necessarie in ragione della peculiare destinazione dell’area portuale e delle operazioni che vi si svolgono, dunque poste a tutela dell’utenza.

Peraltro, anche con riferimento al previsto obbligo di accreditamento per i mezzi dei tour operator almeno 96 ore prima dell’ingresso nell’area di Largo della Pace – che, secondo quanto dedotto da controparte, “rende di fatto impraticabile un’efficiente vendita dei pacchetti turistici per escursioni verso … OMISSIS, anche al fine di raggiungere la stazione ferroviaria per usufruire del … servizio ‘Seatrain’ diretto verso Roma” – la controinteressata rileva che il richiamato termine di 96 ore è previsto esclusivamente per ottenere l’accreditamento, in vista del primo accesso all’area, non anche per i successivi accessi di mezzi già accreditati, per il cui ingresso nell’area medesima è, infatti, sufficiente l’invio di una semplice comunicazione 12 ore prima dell’ingresso stesso.

Evidenzia che i tour operator “agenti” delle compagnie crocieristiche, qual è OMISSIS, che organizzano tour per i passeggeri, da vendersi direttamente a bordo delle navi da crociera, sono tenuti ad accreditarsi per l’accesso all’area privata (terminal crociere) presidiata da Roma Cruise Terminal S.p.A. ( “RCT”) – concessionaria delle attività di supporto e assistenza ai crocieristi e alle navi da crociera in transito nel Porto di OMISSIS – dovendo a tale fine seguire una procedura di accreditamento simile a quella prevista dall’ordinanza n. 15/2018 (l’accreditamento ha valenza annuale e viene concesso a fronte del pagamento di una fee): una volta accreditatasi, pertanto, OMISSIS può accedere, come in effetti accede, direttamente sottobordo per prelevare i passeggeri che abbiano acquistato o prenotato i tour turistici e/o i servizi dalla stessa organizzati o prestati.

In definitiva ritiene che la sfera giuridica di OMISSIS non subirebbe alcuna lesione concreta e attuale per effetto dei provvedimenti impugnati in primo grado.

6.2. Inoltre la controinteressata condivide la tesi propugnata dall’appellante Autorità con il secondo motivo, affermando che la sentenza sarebbe il frutto di un palese errore del Giudice di prime cure nella “lettura” della documentazione prodotta dalla società appellata a corredo del ricorso introduttivo.

Onde dimostrare l’erroneità della sentenza, la controinteressata aggiunge che la disciplina applicabile al caso di specie è esclusivamente quella di cui alla L.R. Lazio 16 ottobre 1993, n. 58 recante “Disposizioni per l’esercizio del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea, di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21” il cui art. 5 bis, dopo aver previsto al comma 1 che «I porti di OMISSIS e Fiumicino, gli aeroporti di Ciampino e Fiumicino, aperti al traffico civile, costituiscono bacino di traffico comprensoriale per l’esercizio degli autoservizi pubblici non di linea da e per Roma Capitale garantito dai titolari delle licenze di taxi e delle autorizzazioni di noleggio con conducente con autovettura (NCC) rilasciate dal Comune di Roma Capitale nonché dal comune o dai comuni nei cui ambiti territoriali i porti e gli aeroporti ricadono», al successivo comma 4 recita: «Gli enti gestori dei porti e degli aeroporti individuano le aree dedicate agli autoservizi pubblici non di linea e stabiliscono il canone di utilizzo delle aree di sosta, degli stalli, degli uffici e delle rimesse da parte degli esercenti gli autoservizi pubblici non di linea previo accordo con i comuni di cui al comma 1».

Si tratterebbe di ciò che ha fatto l’Autorità Portuale con i provvedimenti impugnati, con i quali sono state esclusivamente disciplinate le modalità di espletamento del servizio di trasporto dei crocieristi in ambito portuale e regolamentato l’utilizzo dell’area di Largo della Pace, quale nodo di scambio degli stessi crocieristi: provvedimenti che, pertanto, lungi dall’essere viziati per difetto assoluto di competenza, sono stati assunti nell’esercizio di un potere espressamente rimesso alla medesima Autorità dalla richiamata normativa regionale.

6.3. OMISSIS contesta, poi, di aver perso i requisiti per effettuare il servizio in affidamento diretto in quanto, sebbene l’AdSP abbia dimesso la propria quota di partecipazione, ciò ha fatto con gara pubblica all’esito della quale la quota è stata aggiudicata a Rogedil Servizi S.r.l..

Riferisce che, in forza delle cessioni azionarie avvenute nel corso degli anni, attualmente il capitale sociale di OMISSIS è detenuto come segue: per l’1% dalla Royal Bus S.r.l. – impresa già socia all’atto della costituzione di OMISSIS –, per il 3% dalla Sportiello e per il restante 96% dalla Rogedil: soggetti, questi ultimi, che, lungi dall’essere privi dei necessari requisiti, sono essi stessi “imprese operanti nel porto”, avendo entrambi la propria sede legale e operativa all’interno del Porto di OMISSIS, ove l’uno opera da anni nel settore delle carpenterie metalliche, l’altro è affidatario, dal 19 settembre 2012, del servizio di direzione lavori e coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione, relativamente ai lavori di realizzazione del Primo lotto funzionale opere strategiche per il Porto medesimo.

Quindi, secondo la controinteressata, OMISSIS opererebbe nell’assoluto rispetto delle condizioni poste dall’art. 23, comma 5, della L. n. 84/1994, in forza di una concessione che, pure a fronte degli intervenuti trasferimenti delle quote del capitale sociale della Società, continuerebbe ad essere del tutto legittima e, dunque, suscettibile di essere utilmente esercita dalla società.

6.4. Il legittimo svolgimento di tale servizio da parte della OMISSIS non potrebbe essere posto in discussione neanche alla luce di quanto prescritto dall’ART con la delibera n. 131 del 31 ottobre 2017.

Da un lato, con riferimento alla contestata sproporzione tra le tariffe relative al servizio di navettamento prestato nei confronti di RCT (Servizio Navetta) e quelle relative allo stesso servizio prestato nei confronti di agenzie marittime o tour operator – allo stato, unicamente OMISSIS (Servizio “SeaTrain”) -, l’ART, lungi dall’avere rilevato l’iniquità delle une rispetto alle altre, si sarebbe limitata ad affermare che, nella definizione di dette tariffe, sarebbe dovuta essere garantita “la trasparente commisurazione … ai costi sottostanti e correlati dei servizi richiesti dagli utenti”: tale prescrizione sarebbe stata correttamente osservata dall’Autorità, la quale, dopo avere avviato e concluso un processo di rivisitazione dei costi dei servizi di interesse generale prestati dalle società a ciò deputate, nell’approvare il “Piano dei Servizi e Tariffario” predisposto dalla società per il 2018, ha riconosciuto la congruità delle diverse tariffe concernenti il servizio Navetta e il servizio “SeaTrain”, posto che tra le due attività, considerate in termini di caratteristiche e costi sottostanti, non sussisterebbe alcun rapporto di equivalenza.

Al riguardo svolge considerazioni analoghe a quelle svolte dall’appellante.

6.5. Infine la controinteressata contesta anche il terzo motivo del ricorso introduttivo, riproposto da OMISSIS in appello.

7. L’appello è infondato.

7.1. Il primo motivo, con il quale l’appellante ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse di OMISSIS OMISSIS, non ha fondamento.

Rileva il Collegio che, diversamente da quanto opina la parte appellante, l’interesse diretto fatto valere da OMISSIS è quello a:

– rimuovere il limite alla propria attività di tour operator e di agenzia turistica derivante dai provvedimenti impugnati, i quali avrebbero disposto una illegittima esclusiva a favore di una società (OMISSIS) per di più priva dei requisiti di legge;

– rimuovere la discriminante applicazione di tariffe, disomogenee rispetto a quelle applicate a tutti gli altri operatori, disposta con gli atti impugnati.

Solo indirettamente (e per sottolineare l’illegittimità degli atti impugnati) OMISSIS fa presente che il servizio di navettamento sarebbe dovuto essere affidato, già da tempo, mediante procedura ad evidenza pubblica.

Dunque non coglie nel segno la tesi dell’Autorità appellante secondo cui OMISSIS sarebbe priva di interesse ad impugnare in quanto in nessun caso l’annullamento delle predette ordinanze potrebbe consentirle il beneficio immediato della sostituzione – nella titolarità del servizio di navettamento – con l’attuale concessionario.

È infondata anche l’eccezione riguardante il presunto difetto di legittimazione di OMISSIS S.r.l..

Sul punto va rilevato che, come confermato all’esito della disposta istruttoria, OMISSIS S.r.l. è subentrata a OMISSIS OMISSIS S.r.l. in forza di contratto di cessione di ramo di azienda del 17 dicembre 2018, nelle firme autenticato dal notaio Michele Biagini di Genova, sicché essa è pienamente legittimata a difendere in proprio le tesi argomentative già proposte dalla sua dante causa.

L’appellante in proposito, nella memoria conclusiva, sostiene che il trasferimento del diritto controverso per atto tra vivi a titolo particolare in corso di causa, secondo il principio generale espresso dall’art. 111 c.p.c., non potrebbe comunque produrre alcuna conseguenza sul processo, che sarebbe dovuto proseguire tra le parti originarie.

La tesi non coglie nel segno considerato che lo stesso art. 111 c.p.c. dispone che «il successore a titolo particolare può intervenire o essere chiamato nel processo»: evenienza verificatasi nel caso di specie in cui OMISSIS S.r.l. è intervenuta nel processo in luogo di OMISSIS OMISSIS S.r.l..

La successione nel processo spiega perché, diversamente da quanto opina l’appellante, OMISSIS S.r.l. non può ritenersi decaduta dall’impugnazione dei provvedimenti per cui è causa, essendo subentrata nella posizione processuale della sua dante causa.

La successione a titolo particolare nel diritto controverso, ai sensi dell’art. 111 c.p.c, legittima OMISSIS S.r.l. a resistere alla impugnazione della sentenza di primo grado, in forza di una legittimazione autonoma a titolo derivativo, facendo proprie le difese già svolte dalla sua dante causa OMISSIS OMISSIS S.r.l. e con l’unico limite del generale divieto dei nova in appello: ne discende che OMISSIS S.r.l. ha pieno titolo a riproporre in appello i motivi formulati in primo grado dalla sua dante causa e non esaminati dal TAR.

Ciò appare conforme non soltanto alla ratio dell’istituto processuale della successione a titolo particolare nel diritto controverso, di cui all’art. 111 c.p.c., ma anche all’ineludibile principio dell’inviolabilità del diritto di difesa in ogni stato e grado del procedimento, presidiato dall’art. 24 della costituzione.

Tali principi sono costantemente affermati dalla giurisprudenza di legittimità la quale ha da ultimo ricordato come, perfino in tema di intervento del terzo nel giudizio di cassazione, tradizionalmente escluso «mancando una espressa previsione normativa riguardante la disciplina di quell’autonoma fase processuale, che consenta al terzo la partecipazione al giudizio con facoltà di esplicare difese» (tra le tante: Cass., sez. I, 4 marzo 2021, n. 5987; id. 23 marzo 2016, n. 5759; id. 19 febbraio 2015, n. 3336), «si è venuta nel tempo a consolidare «un’eccezione alla regola della inammissibilità dell’intervento del terzo in cassazione, qualora essa dia luogo ad una sostanziale preclusione dell’esercizio del diritto di difesa (Cass. 18967/2013, 25423/2019), nel senso che tale facoltà deve essere riconosciuta al successore a titolo particolare nel diritto controverso, ai sensi dell’art. 111 c.p.c., “nell’ipotesi di mancata costituzione del dante causa, ai fini dell’esercizio del potere d’azione derivante dall’acquistata titolarità del diritto controverso, determinandosi, in difetto, un’ingiustificata lesione del suo diritto di difesa” (Cass. 11638/2016, 23439/2017, 33444/2018, 25423/2019; cfr. Cass. 5987/2021 in motivazione)» (Cass., Sez. I, 1 marzo 2022, n. 6774).

Ne discende che l’esaminata eccezione, riproposta dall’appellante AdSP, è infondata.

Ma anche laddove si ritenesse l’inammissibilità della costituzione in appello della OMISSIS S.r.l., – il che, per le ragioni appena evidenziate, non è – l’impugnazione dell’AdSP risulterebbe comunque infondata per le ragioni già esposte e per quelle che seguono.

7.2. Anche il secondo motivo è infondato.

L’appello è incentrato sulla tesi che il Giudice di primo grado avrebbe basato la statuizione di nullità degli atti impugnati per difetto assoluto di competenza su un’erronea interpretazione della planimetria offerta in produzione dalla ricorrente, tanto da ritenere che l’area denominata “Largo della Pace” si trovi al di fuori della delimitazione della zona portuale; il TAR avrebbe confuso la delimitazione fisica dell’ambito portuale (cioè la parte materialmente “recintata” dell’area portuale) con la circoscrizione territoriale di competenza dell’AdSP, la quale ultima è più vasta della prima e la ricomprende.

All’esito dell’istruttoria disposta nel presente grado di giudizio, è stato chiarito che l’area denominata “Largo della Pace” si trova fuori del confine portuale ma rientra comunque nelle competenze dell’Autorità Portuale in quanto ricompresa nell’ambito dì pianificazione del Piano regolatore portuale approvato con delibera di Giunta regionale n. 121 del 23 marzo 2012 ed ha destinazione a “area di sosta – P” e “sicurezza e controllo – SC”; ogni attività che ricade all’interno dell’ambito pianificato dal PRP è disciplinata dalle relative NTA ed è di esclusiva competenza dell’Autorità di sistema portuale.

7.2.1. Ciò posto, la tesi dell’appellante non è fondata.

Invero il TAR ha affermato che «sia le due ordinanze impugnate, che il decreto n. 942018 sono volte a disciplinare tragitti di linea, regolarmente svolti, che dall’interno del porto di OMISSIS conduce a porzioni del territorio comunale ubicate al di fuori dell’area portuale. Pertanto, i provvedimenti impugnati hanno l’effetto di istituire un servizio che riveste le caratteristiche del trasporto pubblico di linea comunale, come delimitate dagli articoli 2 e 3 della legge regionale n. 301998, in quanto si tratta di collegamenti fra il centro urbano ed il porto, svolti in modo continuativo o periodico, con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad offerta indifferenziata, anche se i passeggeri costituiscono una particolare categoria di utenti (i passeggeri delle navi)».

Come è agevole rilevare dal passaggio motivazionale riportato, che rappresenta il fulcro della intera motivazione, l’incompetenza accertata dal TAR è di tipo “funzionale” e non meramente “geografico”, atteso che il rilievo che dalla planimetria in atti l’area del Largo della Pace risultasse esterna al recinto portuale è soltanto uno degli elementi fattuali dai quali il Giudice ha tratto il proprio convincimento, essendo viceversa dirimente la circostanza che, avendo istituito collegamenti fra il centro urbano, ivi compresa la stazione ferroviaria centrale ed il porto, svolti in modo continuativo o periodico, con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad offerta indifferenziata, l’Autorità portuale, di fatto, ha esercitato poteri che sono invece per legge attributi al Comune.

La sentenza, infatti, ricorda:

– che l’art. 5 del decreto legislativo n. 422 del 1997 ha disposto che siano conferiti alle regioni e agli enti locali, con le modalità di cui agli articoli 6 e seguenti, tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale «in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici, tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato dall’articolo 4 del medesimo decreto»;

– che l’art. 2 della legge regionale del Lazio n. 30 del 1998 prevede che «Il trasporto pubblico locale costituisce l’insieme dei sistemi di mobilità di persone, terrestri, marittimi, lacuali, fluviali ed aerei, che operano in modo continuativo o periodico, con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad offerta indifferenziata, anche se i passeggeri costituiscono una particolare categoria di utenti, nell’ambito del territorio regionale», e che esso ricomprende, tra gli altri, anche i servizi su strada, che, per il successivo comma IV, «sono quelli svolti con linee automobilistiche, nonché con sistemi ad impianto fisso ed a guida vincolata»;

– che il successivo articolo 3 prevede che «Sono servizi di linea comunali: a) i servizi svolti nell’ambito del territorio di un comune, caratterizzati da una frequenza medio-alta di corse, in presenza di una sostanziale continuità di insediamenti urbani; b) i servizi di cui alla lettera a) che collegano il centro urbano con lo scalo ferroviario, con l’aeroporto o con il porto, situati anche nel territorio di comuni limitrofi»;

– che, infine, l’art. 10 della citata legge regionale enumera le funzioni dei Comuni in relazione (anche) ai servizi di linea di loro competenza, tra cui spiccano l’adozione dei piani urbani del traffico, al fine di assicurare un adeguato livello di mobilità nell’ambito del territorio comunale; l’individuazione delle unità di rete, della rete e del livello dei servizi minimi comunali nei limiti delle risorse finanziarie assegnate; l’affidamento dei servizi di competenza; l’individuazione delle tariffe relative ai servizi in questione; la vigilanza sulla regolarità dell’esercizio, sulla qualità del servizio e sui risultati del medesimo.

7.2.2. Dunque il fatto che, come chiarito dagli atti acquisiti in sede istruttoria, l’area di Largo della Pace rientri nelle competenze dell’Autorità Portuale in quanto ricompresa nell’ambito dì pianificazione del Piano regolatore portuale, non incide sulla accertata incompetenza funzionale dell’AdSP a istituire, regolamentare e far gestire in esclusiva da OMISSIS tratte che sarebbero di competenza del Comune di OMISSIS, in quanto afferenti al servizio di trasporto pubblico locale poiché snodantisi non solo in ambito portuale ma anche su porzioni di territorio comunale.

Né rileva la circostanza, di mero fatto, che alcune delle tratte contestate non siano ancora funzionanti, essendo sufficiente che le stesse siano state effettivamente istituite.

Giova ribadire che, con il decreto n. 94/2018 l’AdSP ha istituito «nuove tratte di collegamento interne in ambito portuale e verso la stazione ferroviaria di OMISSIS», ossia:

«Linea A1 — dal Terminal “Antemurale” alla “Fortezza Bramantesca” per un accesso pedonale diretto al centro città;

Linea A2 – dal Terminal “Antemurale” alla Stazione Ferroviaria, per un navettamento diretto alla stazione ferroviaria, con uscita da varco Fortezza ed ingresso da varco Vespucci, senza fermate intermedie;

Linea A3 – dal Terminal “Antemurale” al centro servizi di “Largo della Pace”, per acquistare pacchetti turistici o altri servizi di mobilità in loco oppure partire per la visita della città;

Linea B2 (linea provvisoria) — dal Terminal “Banchina 25” alla Stazione Ferroviaria, per un navettamento diretto alla stazione ferroviaria, con uscita ed ingresso da varco Vespucci, senza fermate intermedie;

Linea B3 (linea provvisoria) – dal Terminal “Banchina 25” al centro servizi di Largo della Pace, per acquistare pacchetti turistici o altri servizi di mobilità in loco oppure partire per la visita della città».

È evidente, dalla semplice lettura del dato testuale del decreto riportato, come l’AdSP abbia esorbitato dalle proprie competenze spingendosi ad istituire e regolare tratte di trasporto pubblico, quantunque dedicato ai croceristi, incidenti sul territorio del Comune di OMISSIS, per di più riservandone l’affidamento in esclusiva alla Port Mobiltity S.r.l..

Il secondo motivo di appello, pertanto, deve essere respinto.

7.3. Il rilievo da ultimo posto in luce, peraltro, depone per la fondatezza anche del primo motivo del ricorso introduttivo, riproposto in appello, con cui OMISSIS lamentava che l’affidamento dell’intero servizio di navettamento dei croceristi in esclusiva a OMISSIS sarebbe illegittimo in quanto disposto in via diretta, al di fuori di una regolare procedura ad evidenza pubblica e nei confronti di una società che non possiede più i requisiti di legge.

Invero, la tesi dell’appellante Autorità secondo cui la gestione di tale servizio da parte di OMISSIS sarebbe legittima in quanto prevista dall’articolo 3 della convenzione del 2005, quantunque condivisibile se riferita all’affidamento iniziale, risulta del tutto infondata se riferita alle vicende successive al bando n. 1 del 4 gennaio 2016, avente a oggetto la “procedura ad evidenza pubblica per la cessione della quota di partecipazione societaria detenuta dall’Autorità portuale di OMISSIS nel capitale sociale della OMISSIS s.p.a.”.

Invero stabilisce l’art. 23, comma 5, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, al comma 5: «Le autorità portuali istituite nei porti in cui le organizzazioni portuali svolgevano i servizi di interesse generale di cui all’articolo 6, comma 1, lettera c), possono continuare a svolgere in tutto o in parte tali servizi, escluse le operazioni portuali, utilizzando fino ad esaurimento degli esuberi il personale di cui al comma 2 del presente articolo, promuovendo anche la costituzione di una o più società tra le imprese operanti nel porto, riservandosi una partecipazione comunque non maggioritaria».

Nel caso di specie, l’avvenuta cessione, da parte dell’AdSP, della sua quota societaria del 19% in favore di Rogedil Servizi S.r.l., ha fatto venir meno il requisito, fissato dalla norma riportata, del possesso di “una partecipazione comunque non maggioritaria” che consente all’Autorità portuale di continuare a gestire i servizi di interesse generale di cui all’articolo 6, comma 1, lettera c) della legge attraverso una società tra le imprese operanti nel porto.

La tesi propugnata dalla controinteressata OMISSIS, secondo cui i requisiti sarebbero tuttora posseduti, essendo il capitale societario ripartito fra società che operano nel settore portuale è destituita di fondamento, per l’evidente ragione che è venuta meno la partecipazione, anche se minoritaria, dell’Autorità.

Invero, poiché, come già detto, alla fattispecie in esame si applica la normativa speciale sui porti di cui alla legge 84/1994, recante “Riordino della legislazione in materia portuale”, non potrebbe supplire neanche la disciplina prevista dall’art. 17, comma 6, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, che esonera società a partecipazione mista pubblico-privata che non siano organismi di diritto pubblico, costituite per la realizzazione di lavori o opere o per la produzione di beni o servizi non destinati ad essere collocati sul mercato in regime di concorrenza, dall’applicazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 50 del 2016, per la realizzazione dell’opera pubblica o alla gestione del servizio per i quali sono state specificamente costituite, al ricorrere di determinate condizioni.

Ne discende che sono illegittimi i provvedimenti con cui l’Autorità, nonostante la dismissione della sua quota societaria, ha negli anni disposto o autorizzato la prosecuzione del rapporto concessorio del 26 maggio 2005 di affidamento a OMISSIS avente ad oggetto la concessione in esclusiva del servizio di gestione dei parcheggi e di mobilità in ambito portuale, ivi compresi i provvedimenti da ultimo impugnati, dei quali è stata già accertata la nullità per difetto assoluto di competenza.

Le conclusioni che precedono si pongono, peraltro, nel solco di quanto già accertato dall’ART nella delibera n. 131 del 31 ottobre 2017, resa all’esito dell’istruttoria avviata da una segnalazione di OMISSIS (prot. ART 8467/2016), «focalizzata sulla presunta illegittimità del rapporto concessorio tra PM e la AdSP e, in ragione delle competenze dell’Autorità, sui presupposti delle condotte poste in essere che avrebbero determinato (i) le lamentate discriminazioni praticate da PM in merito al servizio Navetta, e (ii) l’eccessiva onerosità del servizio Seatrain».

In tale delibera l’Autorità di regolazione dei trasporti poneva in evidenza «le modifiche normative intervenute in materia, e in particolare l’articolo 6, comma 10, della l. 84/1994, così come da ultimo sostituito dall’articolo 7, comma 1, del d.lgs. 169/2016, che prescrive l’affidamento dei servizi di interesse generale “mediante procedura di evidenza pubblica, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”» e affermava che «per quanto riguarda la parte dell’attività istruttoria incentrata sulla verifica delle condizioni di fornitura del servizio di trasporto dei passeggeri di navi da crociera all’interno del Porto di OMISSIS e, segnatamente, dei servizi c.d. “Navetta” e “SeaTrain”, eventuali discriminazioni o iniquità nella fornitura di tali servizi possono tradursi in una ingiustificata differenziazione delle condizioni di accesso al Porto».

A tale proposito la delibera evidenziava la necessità della «applicazione dei principi di commisurazione delle tariffe in ragione di gestioni efficienti nonché dei principi di equa, trasparente e non discriminatoria differenziazione tariffaria avuto riguardo a criteri di volta in volta rilevanti quali, ad esempio, la quantità, la frequenza e la stagionalità dei servizi richiesti dagli utenti ed i relativi costi sottostanti e correlati» osservando, a tale proposito «che la AdSP non ha fornito evidenza circostanziata della revisione di spesa di cui sarebbero oggetto voci di costo relative al funzionamento aziendale di PM, e … che non risulta documentazione specifica a supporto della affermazione secondo cui PM ha avviato le procedure di affidamento a terzi del servizio di navettamento per i passeggeri crocieristi».

L’ART valutava le riferite risultanze istruttorie disponendo che «l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno centro settentrionale, nell’esercizio delle proprie funzioni, si attiene ai principi di trasparenza, equità e non discriminazione, in particolare:

a) garantendo la trasparente commisurazione delle tariffe ai costi sottostanti e correlati dei servizi richiesti dagli utenti;

b) prevedendo termini tempestivi e perentori per le fasi della procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla aggiudicazione del servizio di navettamento».

All’attualità risulta soltanto che tra il Comune di OMISSIS e l’ASDP è stato sottoscritto, in data 12 agosto 2020, un protocollo d’intesa per istituire e regolamentare un servizio di linea speciale dedicato ai soli passeggeri croceristi muniti di titolo di viaggio, teso esclusivamente a collegare in modo diretto il porto alla stazione ferroviaria di OMISSIS, attraverso il tragitto ivi definito, prevedendosi che per il Comune il servizio sia svolto dalla società CSP S.r.l. attualmente affidataria del servizio di trasporto pubblico locale e per l’AdSP dalla OMISSIS S.p.a., società concessionaria del servizio in ambito portuale.

Dunque, anche dal citato Protocollo d’intesa si trae conferma che, ancora all’attualità, l’AdSP mantiene in essere la concessione in esclusiva a OMISSIS dei servizi di navettamento dei crocieristi per cui è causa, in evidente violazione della richiamata normativa speciale.

Conclusivamente, per quanto precede, l’appello deve essere respinto confermandosi la sentenza impugnata con parziale diversa motivazione, anche nella parte in cui ha implicitamente respinto l’istanza risarcitoria azionata da OMISSIS, che è rimasta enunciata ma sfornita di prova sia nell’an sia nel quantum.

Nelle more dell’indizione della procedura di gara per l’affidamento del servizio in questione, che dovrà avvenire entro e non oltre 3 mesi dalla pubblicazione della presente sentenza, l’Autorità di sistema portuale di OMISSIS dovrà consentire l’accesso al porto nonché il prelievo e l’accompagnamento dei crocieristi da e per il molo di attracco ai tour operator, alle agenzie di viaggio che vendono pacchetti turistici con crociere facenti scalo nel porto di OMISSIS, nonchè agli NCC e ai taxi che debbano trasportare i suddetti crocieristi.

Ai fini dell’ordinato svolgimento del traffico all’interno del porto, potrà essere richiesto, al varco di accesso al porto, ai primi l’esibizione del documento identificativo del tour operator o dell’agenzia di viaggio dell’impresa e, ai secondi, l’esibizione del titolo di viaggio dei crocieristi trasportati in taxi o NCC.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio fra le parti anche in ragione della complessità e parziale novità delle questioni dedotte.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2022, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore